我国土地银行的发展探索及未来展望

 

摘要：随着我国城市化进程的不断提高，“三农”问题一直备受各界高度关注，其问题的关键在于土地制度的改革。在土地制度改革的背景下，土地银行作为中介组织，对土地进行“零存整贷”，经营土地的存贷业务和有关金融服务，其被视为实现农用地快速高效流转，实现土地资本化运作，缓解农村融资难的突破口，对“三农”的发展和存量土地的盘活有着重要的意义。

关键词：土地银行；土地流转；存量土地

一

土地银行的概念

土地银行是指主要经营土地的存贷业务和有关金融服务，对土地进行储备、开发、供应和发行土地债券或出售土地抵押贷款服务的中介组织。土地银行的实质是把银行的运营模式引入土地流转经营里来，把零散的土地集中起来，化零为整再租给有需要的企业或种植大户，实现规模经营的目的，土地银行被称为是破解“三农"问题的必由之路。

二

土地银行的研究背景

随着我国城市化水平的不断提高，大量农民进入城市生活，这一城市化过程给我们带来许多的发展机会，也让我们面临严峻的挑战。

其中“三农”问题一直是党和政府以及学界高度关注的问题。多年的农村改革，取得了一定的成效，但现实面临的问题是，农村土地因政策限制难以自由流转，家庭小规模经营普遍使得产出效益低，土地资源稀缺、人多地少，但因产出效益低、农用资金短缺使得土地“闲置”、“撂荒”现象普遍存在，造成土地资源极大的浪费。问题的关键在于农地的利用效率和产出效益低，农村金融发展缓慢使得农村建设和农业发展融资难，而改革的突破口在于农村土地制度的改革。

土地制度的改革首先要提高我国的农业技术，把粗放农业转变为集约农业，把传统农业转变为绿色农业；其次要实现规模化经营，只有建立在一定的规模之上，大规模的机械化才有可能形成。土地银行作为土地流转平台，可以很好地解决土地制度改革过程的问题，为加快农用地流转，推动农业产业化和规模化形成提供助力。

三

土地银行的研究意义

中国的土地制度和金融体系与国外差别较大，但农村也普遍面临资金不足等难题，建立农村土地银行有助于完善农地金融制度、促进土地和劳动力流动、保障粮食安全以及推进农村城镇化进程。

01 促进土地流转市场的有序发展

土地银行为土地流转市场提供了专业化的交互平台、合理的地价评估机制，一方面，整合了相对零散的土地，利于土地规模化、现代化的发展，优化了土地的空间布局；另一方面，流转平台为参与双方实现了信息的高效交互，降低了交易双方为土地租赁产生的时间及信息成本，提高了土地交易的公平性与效率。

02 促进土地集约化、规模化经营

随着社会的进步，家庭联产承包责任制的土地制度越来越不适应现阶段的农业发展，农村土地的零散化以及农户的小规模经营使得农业发展缓慢，农村土地利用率不高农业科技推广难、农业效益不明显，农民生产经营性不高。

城市产业用地存在布局分散、结构不合理、用地效率不高的问题，土地银行规范化的运作方式可以将土地流转由无序向有序、低效向高效转变，促进农业现代化、规模化、集约化发展，城市产业用地资源规范化、精细化管理，统筹城乡发展，促进城乡一体化。

03 促进农民增收、协调城乡发展

通过土地银行，不想从事农业耕种的农民可以将农用地和集体建设用地的土地经营权转给土地需求者，使农民在土地银行获得资金增收的同时，还可以到城市务工，盘活了闲置土地的同时也增加了城镇的人口数量，有效利用了土地资源，遏制土地抛荒，进而带动本区域的经济发展，顺应供给侧结构改革的需求。

04 为土地市场提供金融支持

通过设立相关土地基金，发行土地债券，土地银行可为流转的土地提供抵押和担保贷款，或由金融机构和土地银行合作，开展土地信托业务，为土地的开发和建设主体提供资金支持。现阶段，农村金融服务体系不完善，渠道单一，不能满足农民贷款和农村发展的需要，土地银行的发展可以进一步深化农村金融创新，改善农村金融服务，推进农村信用体系建设，缓解土地融资难、融资低的问题。

05 优化产业用地的供应方式

土地银行可以根据存入土地的性质进行分类整理，例如将产业用地整治为“标准地”后贷出，或者将集体用地分类收储，整合后贷出，提高资源配置效率，企业也可灵活选择租用适合自身业务发展的土地类型，探索多元化的灵活土地供给方式。

四

土地银行的发展探索

01 土地评估

土地银行可设立专业的土地评估部门，针对需要入市的土地分别形成差异化土地动态价格机制，为土地流转市场的参与者提供一个合理的参考价格，促进土地流转市场的有序发展。

政府部门可先行制定重点产业项目遴选机制，由地方政府组织遴选并认定的战略性产业项目及特定创新型产业项目作为重点产业项目，土地评估部门可根据产业规划、城市规划及国土空间规划等，配合政府部门的政策落实，对存入土地银行的土地进行多方面的评估，用以对重点产业项目实行差别化、定向、优惠的土地供给，在从严设置用地准入门槛的同时，提高土地供给的支持与优惠力度。

02 土地的存入与贷出

政府可将存量建设用地，农户和村集体可以将符合入市要求的集体建设用地存入土地银行，探索以地方国土局、农户和村集体为存入主体，存入的建设用地需经过前期审查，取得可证明相关资质的证件才可通过土地银行进行交易的制度，土地评估部门根据土地的综合因素进行合理的地类划分和定价，定期支付存地费，土地银行可以结合政策和市场的走向，将地块整理后投入到市场，在保持土地用途不变的前提下，贷出给有需要的企业，收取贷地费，这不仅有利于农业农村现代化、规模化发展，也为产业用地的灵活租用提供了可能。

03 建立信用档案

土地银行作为信用中介机构，在保证自身信用的同时，可以为流转市场中的参与双边建立信用档案，完善信用评级体系，做好采集与记录工作，对于信用等级比较高的参与主体，可以适当简化业务流程手续，享有一定的优先权以及快捷的资金扶持等。

04 开展土地金融服务

以政府土地出让收入的一定比例及土地银行存贷业务的差额利息为资金来源，土地银行可以设立土地收益基金提取机制，专项用于土地贷款项目的支持；借由政府信用和财政的资金支持，可以设立土地发展基金，吸引社会资本参与，撬动政策性信贷资金，用以土地银行业务的多元发展；对于有资金需求的农户，允许其将土地承包经营权作为抵押获取贷款，同时也可以与其它金融机构开展同业拆借，发展土地类期权等；开展网络金融服务，通过构建互联网交易平台发布土地信息、进行业务公示、收付土地费用，提供贷款等。

05 开展土地监管与整理业务

可以借由土地银行平台，由政府牵头，将不符合规划的产业用地进行土地使用权交换，将其安置到合理的规划片区，借由土地基金，根据国民经济和社会发展规则、土地利用总体规划、城市总体规则以及土地供应计划、土地利用年度计划和土地储备开发计划等，按照政府的定位及要求进行土地的整理，达到供地标准后，可开展与新型产业领域等合作，促进产业结构的升级和调整，深化与各高校院所的合作，协同创新构建新型产业发展平台。

土地银行作为土地流转的平台，应该开展严格的供后监管服务以保证有限的土地资源真正服务于社会整体的发展，保证土地流转市场的良性运营，加强长效机制建设，实现土地“全生命周期”的有效监管和动态治理。

06 土地中介业务

土地银行作为具有中介性质的平台，在不改变原有土地性质的基础上，可以允许产业基础较好的企业在缴纳置换费后，在存入平台的土地内进行一定范围内的调用，以减少因土地分类问题增加的企业运营成本，间接提升企业经济收益，合理促进产业用地的发展。

土地银行也可为土地指标的交易提供平台服务，一方面，可以统筹利用城乡建设用地指标，预留出一定比例的用地指标专项用于产业用地项目的发展，满足于城镇化发展的需求，对省内重点项目的产业转移在指标安排上给予倾斜支持，有助于产业用地转型升级的发展；另一方面，通过搭建省级范围内统一的土地交易平台，实现土地异地调整入市，共同提升区域内土地增值，实现农用地规模化经营和城市建设用地的整体利用开发。

07 开展土地信息及培训类服务

土地银行可以设立相关的证件办理部门，全过程跟踪相关手续的落实，并形成可视化数据信息，政府可以根据土地银行提供的大数据，适时地进行总量管控、流量管控和项目管控，用以规避产业用地的不平衡发展，协调产业用地间的良性促进关系，并结合市场反馈情况，决定下一年度的土地供应计划，将市场需求和政府引导相结合，完善顶层设计。

土地银行可以运用各种媒体，对最新的政策进行解读与宣传，引导市场参与主体准确地掌握政策；及时公布土地信息和相关信息公示，为供需双方提供信息咨询服务，促进土地流转顺利进行，流转市场健康发展。

五

土地银行的未来展望

农村土地银行作为一个为“三农”服务的政策性银行,在未来的发展中,要与现有的金融机构搞好合作,和农业银行、农业发展银行等既要有分工,又要有合作,以政策性金融的优势,引领农村商业银行、村镇银行农村信用社、小额贷款公司和担保公司、开展信用业务的农业合作社等共同服务“三农”的发展,特别是与农村信用社的合作,可以采取联合贷款和互相代理等方式开展业务。一般来讲,那些经济效益一般而社会效益突出,其他商业性质的金融机构不愿做的业务,农村土地银行应该责无旁贷地承担起来,为“三农”的发展做出应有的贡献。

2022年5月22日，自然资源部、国务院国资委联合印发《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》。《通知》指出，鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地，鼓励国有企业探索成立专业平台公司，通过腾退、整合等方式，对企业所属土地、房屋资源进行统筹再利用。基于国家的政策支持，土地银行在存量土地盘活背景下有着更大的发展空间，对探索国有企业土地资产盘活利用路径有着重要的意义。